Kan HMS-krav endre dimensjoneringen av brann- og redningsvesenet?

Foto: Eivind Holm Nøttveit, Brannmenn mot kreft

Under Brannmenn mot kreft sitt seminar i Bergen denne uken, holdt jeg et foredrag om hvorvidt organisering, bemanning og utrustning av brann- og redningsvesen påvirkes av krav til arbeidsmiljøet. Svaret er et entydig ja!

Norge har 197 brann- og redningsvesen. Siden 2017 har vi bistått 26 av dem med å utarbeide de nå lovpålagte analysene som danner grunnlaget for dimensjoneringen. Vi ser da alltid på HMS-krav, for de får betydning for dimensjoneringen. HMS-kravene inkluderer forebyggende tiltak mot unødig eksponering for kreftfremkallende stoffer. 

I dette innlegget skal jeg dele noen av erfaringene som er høstet gjennom alle disse 26 arbeidsprosessene. Dette var også innholdet i foredraget jeg holdt under seminaret til Brannmenn mot kreft.

Kreftfaren

Før vi ser på HMS-krav og analyser, vil jeg innledningsvis si noen ord om den økte kreftfaren som brannforebyggere (tidligere: feiere) og brannfolk er utsatt for:

Sot fra skorsteiner og røyk fra branner inneholder en rekke kreftfremkallende stoffer. I sin arbeidshverdag eksponeres brannforebyggere og brannfolk for disse stoffene gjennom henholdsvis feiing av skorsteiner og håndtering/slukking av branner. Brannforebyggerne er hyppigst eksponert; de er som regel ute og feier skorsteiner hyppigere enn brannfolk utsettes for brannrøyk.

En rekke studier har vist at brannforebyggere og brannfolk er overrepresentert på kreftstatistikken. Flere land, deriblant Canada, har derfor gjort det enklere for disse yrkesgruppene å få yrkesskadeerstatning hvis de får kreft.

På sin hjemmeside har Brannmenn mot kreft lagt ut en rekke relevante studier: https://brannmennmotkreft.no/om-oss/studier/

Analysene for brann- og redningsvesenet

Som kjent er alle brann- og redningsvesen nå pålagt å utarbeide tre analyser:

• risiko- og sårbarhetsanalyse
• forebyggendeanalyse
• beredskapsanalyse

Sammen utgjør disse tre analysene dokumentasjonen av brann- og redningsvesenet («brannordningen»).

Analysene sier hvordan brann- og redningsvesenet skal organiseres, bemannes og utrustes – eller dimensjoneres, om man vil.

To regelverk – én dimensjonering

Det er hovedsaklig to regelverk som regulerer hvordan brann- og redningsvesenet skal dimensjoneres:

• Arbeidsmiljølovgivningen
• Brannlovgivningen

Arbeidsmiljølovgivningen stiller krav i forhold til helse, miljø og sikkerhet for de ansatte. 

Brannlovgivningen sier blant annet at brann- og redningsvesenet skal organiseres, bemannes og utrustes på bakgrunn av de tre analysene.

...og begge regelverkene får direkte betydning for innholdet og vurderingene i analysene, inkludert HMS-forhold.

Kort oversikt over regelverket

Arbeidsmiljølovgivningen:

• Arbeidsmiljøloven – er fundamentet når det kommet til helse, miljø og sikkerhet – altså HMS – for de ansatte.
• Internkontrollforskriften – som skal fremme et forbedringsarbeid i virksomheten (her: brann- og redningsvesenet) innen blant annet HMS.
• Arbeidsplassforskriften – denne har stor betydning i forhold til kreftfaren. Den kommer med spesifikke krav til blant annet brannstasjoner og andre lokaler som benyttes av brann- og redningsvesenet, som krav med hensyn til tilfredsstillende ventilasjon, adskilte herre- og damegarderober og rene og urene soner.
• Forskrift om organisering, ledelse og medvirkning – skal sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Dette skal blant annet sikres gjennom risikovurderinger, medvirkning av de ansatte og at de ansatte gis nødvendig informasjon og opplæring i arbeidet de skal utføre.
• Forskrift om utførelse av arbeid – tar blant annet for seg risiko knyttet til å bli utsatt for biologisk helsefare og sikkerheten ved arbeid i høyden.
• Med flere... Det er flere andre aktuelle forskrifter. De over er de viktigste. 

Brannlovgivningen:

• Brann- og eksplosjonsvernloven – er fundamentet i brannlovgivningen og sier blant annet at kommunen er pålagt å etablere og drifte et brannvesen som kan ivareta lovpålagte forebyggende og beredskapsmessige oppgaver.
• Forskrift om brannforebygging – regulerer kommunens forebyggende plikter, og sier blant annet at kommunen skal sørge for feiing og tilsyn med fyringsanlegg.
• Brann- og redningsvesenforskriften – regulerer organisering, bemanning og utrustning av brann- og redningsvesen, slik den gamle dimensjoneringsforskriften gjorde frem til 1. mars 2022.
• Forskrift om håndtering av farlig stoff –pålegger kommunen, normalt brannvesenet, blant annet å føre tilsyn med farlig stoff.
• Lokale forskrifter om feiing, tilsyn, mv. – mange kommuner har egne forskrifter som gir utvidet adgang til å føre tilsyn, for eksempel i verneverdig tett trehusbebyggelse.
• Med flere... det er flere andre aktuelle forskrifter. De over er de viktigste.

Det er også flere andre lover og forskrifter som setter krav til brann- og redningsvesen, og som derved regulerer dimensjoneringen. Det får bli til en annen artikkel, men jeg nevner noen av dem her likevel:

• Offentlighetsloven
• Forvaltningsloven
• Forurensningsloven
• Forskrift om kommunal beredskap mot akutt forurensning
• Med flere

I arbeidet med analysene, får begge de to regelverkene betydning for:

• Brannstasjoner – både bygningsmasse og plassering
• Opplæring og øvelser
  (kurs, internopplæring, godkjenninger, sertifiseringer, øvelser)
• Bemanning
• Utstyr

 Videre i artikkelen skal jeg redegjøre for hvert av punktene.

Foto: Eivind Holm Nøttveit, Brannmenn mot kreft

Store mangler ved norske brann- og redningsvesen

Men først: kartlegginger viser at det er store mangler ved de norske brann- og redningsvesen.

Flere brann- og redningsvesen oppfyller ikke minimumskravene
til organisering, bemanning og utrustning.

Fra rapporten «Helhetlig gjennomgang av brann- og redningsområdet»

I arbeidsprosessene med analyser, ser vi at noen brann- og redningsvesen har til dels store mangler. Og da har de nesten uten unntak både mangler i forhold til dimensjoneringen og i forhold til HMS-forholdene for de ansatte.

Nedenfor er noen aktuelle tall, hentet fra den helhetlige gjennomgangen av brann- og redningsområdet:

Norge har 356 kommuner og 197 brann- og redningsvesen.

66 brann- og redningsvesen oppgir at de ikke oppfyller kravene i brann- og redningsvesenforskriften til beredskap, eller analyse, planer og ledelse.

Disse mangler påkrevd utdanning/opplæring:

• Nesten 500 utrykningsledere deltid i totalt 126 brann- og redningsvesen
• 72 utrykningsledere heltid i totalt 21 brann- og redningsvesen
• Mer enn 2 000 brannkonstabler deltid i totalt 165 brann- og redningsvesen
• 191 brannkonstabler heltid i totalt 28 brann- og redningsvesen
• 105 forebyggende personell (16 %) i 50 brann- og redningsvesen
• 176 brannforebyggere (22 %) i totalt 97 brann- og redningsvesen

Hva da med kunnskap om kreftfaren?

Hvis man ikke har grunnkunnskapen, har man da kunnskap om relevante HMS-forhold og -tiltak?

Det eksisterende kunnskapshullet kan rettes opp i gjennom analysene av brann- og redningsvesenet. Dette kunnskapshullet skal analysene rette opp i, for analysene skal blant annet vurdere kompetansebehovet i brann- og redningsvesenet.

Det står ikke på viljen!

Manglene, inkludert kompetansehullet, skyldes ikke manglende vilje i norske brann- og redningsvesen!

Erfaring fra analyseprosessene viser at avvikene som oftest skyldes én av følgende årsaker:

• manglende økonomi i brann- og redningsvesenet
• ...eller manglende økonomi i kommunen
• manglende bemanning til å få utført nødvendig opplæring, øvelser og andre tiltak, som å få utarbeidet de tre analysene
• det at man ikke har utført de tre analysene fører i mange tilfeller til avvik
• at man ikke har tid til å utarbeide gode HMS-rutiner
• ...og man har ikke tid til å følge opp rutiner

SÅ: La oss se på brannstasjoner opp mot HMS-krav og andre krav

Brannstasjoner skal plasseres ut fra tettsteder i kommunen/ansvarsområdet, objekter og områder med krav om ti eller 20 minutters utrykningstid og eventuell annen risiko.

Ved brann i tettsteder skal ikke utrykningstiden overstige 20 minutter. Tettsteder er definert av Statistisk sentralbyrå som et område med mer enn 200 innbyggere der det normalt ikke er mer enn 50 meter mellom husene.

Objekter med krav om ti eller 20 minutters utrykningstid er:

• tettbebyggelse med særlig fare for rask og omfattende brannspredning
• sykehus, sykehjem og lignende institusjoner som krever assistert rømning
• områder med konsentrert og omfattende næringsdrift

Et viktig moment ved «annen risiko», er at man kan ikke bare kan overta eller bygge en garasje og opprette et såkalt «depot», med en tilknyttet «depotstyrke». Vi har hatt kommuner der lang utrykningstid og stor fare for stengte tilkomstveier har ført til at områder uten direkte krav til brannstasjon har videreført eller etablert brannstasjoner – og dét er kostnadsdrivende. Det er ikke bare å ha en brannbil stående i en garasje som kommunen kjøper for noen hundre tusen kroner. En liten brannstasjon koster i dag gjerne femten millioner kroner... og den kan koste 150 millioner kroner, avhengig av størrelse, beliggenhet, mv. En slik utgift må begrunnes for kommuneadministrasjonen og politikerne, som skal vedta investeringen.

For det er noen krav til brannstasjoner: De skal være bygget i samsvar med bygningstekniske krav, de skal fortrinnsvis ligge i et ras-, skred og flomfritt område. De skal oppfylle HMS-krav med hensyn til rene og urene soner, ventilasjon, adskilte herre- og damegarderober, mv. Dersom mannskapene ikke har en brannstasjon som er inndelt i rene og urene soner, må hele stasjonen naturligvis være ren sone. Da må mannskapene kunne benytte andre lokaler når de er ferdig på øvelse der de har blitt eksponert for røyk, eller når de kommer tilbake fra utrykning der de har blitt eksponert for røyk eller farlig stoff. Det samme gjelder hvis de har vært på utrykning til ulykke eller helseoppdrag der de kan ha blitt eksponert for smitte, blod, eller andre substanser.

Tenk deg at du kommer fra oppdrag klokken halv to om natten, etter fem timers hard innsats, og så skal du kjøre langt til en brannstasjon eller annen virksomhet, der det er rene og urene soner, for å dusje. Reiser du rett hjem istedenfor? Det sier seg selv at avstanden til denne andre stasjonen eller virksomheten må være kort. Men: Det skal likevel være kjønnsdelte garderober, toaletter, lys, ventilasjon, mv. på brannstasjonen som bare er ren sone. Ergo: En enkel garasje er ikke nok! Her kommer arbeidsplassforskriften inn. 

En brannstasjon må ha tilstrekkelig mannskap tilgjengelig hele døgnet. For en deltidsstasjon innebærer dét at det bor tilstrekkelig antall personer i nærheten som også har sitt arbeidssted i nærheten, og som er motivert og skikket for en jobb i brann- og redningsvesenet. Disse mannskapene må ha nødvendig kompetanse – grunnkurs, øvelser, eventuelt røykdykkerkompetanse, mv. Stasjonen må også ha det nødvendige utstyr, som kjøretøy, eventuelt båt(er), verneutstyr, med mer.

Det er altså en del forutsetninger som må være på plass for å videreføre eller etablere en brannstasjon: Hvis det skal bygges nytt, må det naturlig nok være en riktig beliggende tomt som det kan bygges på, eller det må eventuelt være mulighet for ombygging av eksisterende bygningsmasse. Det må være økonomi til å bygge (om). Det må være et tilstrekkelig rekrutteringsgrunnlag i nærområdet; i noen kommuner har man tidvis i praksis én eller flere tomme brannstasjoner, fordi ingen eller for få personer kan stille på stasjonen og rykke ut ved utalarmering.

I tillegg til forutsetningene som allerede er nevnt, må det være driftskapasitet – det vil si ledelse, støttefunksjoner og logistikkfunksjoner – for å drifte stasjonen. Og ikke minst: Det må være HMS-rutiner for å forebygge arbeidsrelatert skade, sykdom eller andre uønskede hendelser.

Her skal det føyes til at kostnadene for en brannstasjon har økt kraftig de siste årene. Stikkord her er korona, krig og (lav) kronekurs. Det å bygge om og eventuelt utvide eksisterende bygg eller lokaler kan være svært kostbart. Det å prosjektere og bygge nytt koster gjerne enda mer.

Med andre ord: Både brannlovgivningen og HMS-regelverket betyr noe (mye) når man skal se på brannstasjonsstruktur, for man kan ikke bare overta en gammel garasje og opprette en depotstyrke (og man kan ikke videreføre en slik ordning). Arbeidsplassforskriften og annet HMS-regelverk gjør seg gjeldende.

Opplæring og øvelser

De to regelverkene er også tungt representert ved vurderingene av opplæring, antall øvelsestimer og hvordan øvelser skal foregå. I mange brann- og redningsvesen øves det for lite, og som vi så lenger oppe i artikkelen: det er store kompetansehull i norske brann- og redningsvesen. Ifølge brann- og redningsvesenforskriften skal forebyggende- og beredskapsanalysen se på «kompetanse» for de ansatte.

Nedenfor er deler av arbeidsmiljøloven § 3-2 gjengitt. Den omhandler særskilte forholdsregler for å ivareta sikkerheten på arbeidsplassen (mine understrekninger):

 For å ivareta sikkerheten på arbeidsplassen skal arbeidsgiver sørge for at arbeidstaker gjøres kjent med ulykkes- og helsefarer som kan være forbundet med arbeidet, og at arbeidstaker får den opplæring, øvelse og instruksjon som er nødvendig. 

Det er altså et ubetinget krav om at arbeidstaker skal ha nødvendig opplæring og øvelser for å kunne gjennomføre jobben sin på en sikker måte. Det fins eksempler på at nyansatte har blitt sendt rett ut på oppdrag, praktisk talt uten noen form for opplæring. Dette skyldes som oftest kapasitetsutfordringer i forhold til mannskap.

Brann- og redningsvesenforskriften, på sin side, har inntatt øvelseskravene til innsatsmannskapene i § 25, som blant annet sier at det skal lages en årlig plan for øvelser på bakgrunn av risiko- og sårbarhetsanalysen og beredskapsanalysen. Videre skal øvelsene variere i type og omfang og være tilpasset de hendelser som er bestemmende for dimensjoneringen. Personellet skal øves i beredskapsorganiseringen og bruken av utstyret, og alle øvelser skal dokumenteres.

Forskriftens kapittel 8 tar for seg kompetansekravene for hver enkelt stillingskategori, både ledere, ansatte på forebyggende avdeling og ansatte på beredskapsavdelingen.

 Med andre ord: Ansatte i brann- og redningsvesen skal ha nødvendig opplæring – både for å kunne utføre en god jobb òg for å kunne ivareta sikkerheten. Når brannfolk øver, skal de også øve på hvordan de ivaretar egen sikkerhet, og øvelsene skal i seg selv ivareta sikkerheten deres. Dét vil si at rammene for øvelsene skal ivareta de ansatte, slik at de blir minst mulig eksponert. Det skal blant annet legges inn tid til rens, vask, dusjing, osv. etter behov. Dette er normalt tid som kommer i tillegg til selve øvelsestiden.

Og igjen: Forebyggendeanalysen og beredskapsanalysen skal som nevnt se på kompetanse.

Og husk: Deltidsmannskaper som er ute på få hendelser, må ofte øve mer – både for å sikre god oppdragshåndtering òg for å ivareta sikkerheten. Når man får lite trening gjennom reelle hendelser, må man øve for å bli god nok til den dagen «det» skjer. Og husk også den psykiske helsen – øvelse gjør mester, også mentalt.

Bemanning

I forlengelsen av dette med øvelser og opplæring, kommer momentet med bemanning. Er det nok folk til å sikre gode brannstasjoner, sikker drift, gode rutiner, nok opplæring, nok øvelser og at øvelser blir tatt opp igjen ved fravær?

Nedenfor er det stilt opp noen erfaringer fra arbeidet med analyser for norske brann- og redningsvesen. 

I mange brann- og redningsvesen...

• er det ikke kapasitet til å ta opp igjen øvelser ved fravær
• er ikke administrative gjøremål hensyntatt i dimensjoneringen
• mangler det personell til drift og vedlikehold av stasjoner og utstyr
• har én person flere roller og for lite tid til oppfølging av mannskaper og rutiner

Hva skjer da med helse, miljø og sikkerhet for de ansatte?

Med andre ord må forebyggendeanalysen og beredskapsanalysen ta hensyn til at brann- og redningsvesenet skal ha personellkapasitet til å:

• drifte og vedlikeholde stasjoner, kjøretøy og utstyr
• kjøpe inn nytt utstyr og sørge for kontroll av utstyr i henhold til krav
• rekruttere, beholde og følge opp ansatte
• planlegge, gjennomføre og evaluere øvelser
• loggføre, rapportere, evaluere og følge opp hendelser
• vedlikeholde og revidere planverk og analyser
• sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø – inkludert å redusere kreftfaren
• ...og så utrolig mye mer

Utstyr

Da er det naturlig å gå videre og se på utstyr som brann- og redningsvesenet bruker. Også her stiller arbeidsmiljølovgivningen krav. Vi kan gå tilbake til arbeidsmiljøloven § 3-2, som vi var innom tidligere i artikkelen her. Den sier også noe om utstyr:

Når det ikke på annen måte kan tas forholdsregler for å oppnå tilstrekkelig vern om liv eller helse, skal arbeidsgiver sørge for at tilfredsstillende personlig verneutstyr stilles til arbeidstakers rådighet, at arbeidstaker gis opplæring i bruken av utstyret og at det tas i bruk.

Hvis det skal utføres arbeid som kan innebære særlig fare for liv eller helse, skal det utarbeides en skriftlig instruks om hvordan arbeidet skal utføres og hvilke sikkerhetstiltak som skal iverksettes. 

Det er krav om utstyr til vask og rens av bekledning og utstyr, og det er krav om at brann- og redningsvesenet har tilstrekkelig bekledning og verneutstyr. Vask og rens kan eventuelt organiseres ved at en ekstern virksomhet utfører dette på tilfredsstillende måte.

Igjen: Det er to regelverk, men én dimensjonering.

I forebyggendeanalysen og beredskapsanalysen må man vurdere HMS-forholdene til de ansatte, inkludert utstyr til vask av bekledning og utstyr, at kjøretøy er innrettet for å ivareta HMS og at det er tilrettelagt med rene og urene soner.

Kort oppsummert

Brann- og redningsvesenets risiko- og sårbarhetsanalyse må ta opp i seg den risiko og helsefare som de ansatte utsettes for gjennom eksponering for kreftfremkallende stoffer. 

Forebyggendeanalysen og beredskapsanalysene må danne grunnlaget for at brann- og redningsvesenet organiseres, bemannes og utrustes slik at det er brannstasjoner som tilfredsstiller HMS-krav og tilstrekkelige personellressurser, opplæring og øvelser til å forebygge kreftfaren.

Et viktig moment i alle vurderingene er kost/nytte. Hvis det er behov for (om)bygging av brannstasjoner, flere øvelsestimer, mer kurs, mer opplæring eller økt bemanning, så koster det penger. Vi må forsvare overfor kommuneadministrasjonen og politikerne – eller eventuelt styre eller representantskap – at dette må på plass. Dét er både en pedagogisk øvelse og en øvelse i å legge frem et godt dokumentasjonsgrunnlag. HMS-krav utgjør ofte svært viktig dokumentasjon.

Innholdet i denne artikkelen – og presentasjonen jeg holdt på Brannmenn mot kreft sitt seminar – kommer ikke bare fra oss i Einang Safety. Det er et resultat av erfaringer, innspill, vurderinger og arbeidsmøter i forbindelse med analyser for 26 brann- og redningsvesen. Det er også summen av erfaringer, innspill, vurderinger, diskusjoner og refleksjonsoppgaver fra HMS- og lederkurs vi har holdt opp gjennom årene, der ansatte fra rundt 40 brann- og redningsvesen har deltatt, sammen med brann- og redningspersonell fra Forsvaret og industrivern.

Hvis ditt brann- og redningsvesen trenger bistand til utarbeidelse eller revisjon av deres analyser, bistår vi gjerne. Du kan lese mer her: Analyser for brann- og redningsvesen.

Paul